ENTRA EL MERCADO, SALE EL RECURSO ESTRATÉGICO

Los dos primeros años del gobierno de Mauricio Macri significaron el retorno de la desregulación del sector petrolero. La ampliación del negocio a las empresas multinacionales y la flexibilización de los convenios colectivos de trabajo y una alta inversión en la Cuenca Neuquina, en detrimento de las del resto del país son los principales rasgos de esta etapa.

Gerardo Burton
geburt@gmail.com

NEUQUÉN.- En estos dos años de gobierno de Mauricio Macri, el mercado volvió a dominar el sector energético: desde el aumento sistemático de los combustibles, atados al precio internacional del petróleo y la eliminación del barril criollo hasta el modelo de flexibilización laboral instaurado entre los trabajadores con la anuencia de los dirigentes  sindicales, se configuró un escenario puramente extractivista.
Este panorama tuvo una puesta en escena privilegiada en la Cuenca Neuquina, en detrimento de las demás, fundamentalmente la del Golfo San Jorge. En efecto, las nuevas condiciones acordadas para los “no convencionales” fueron una aspiradora de inversiones focalizada en Vaca Muerta, en tanto que, por ejemplo en los yacimientos ya en explotación y con cierto grado de madurez, se produjo la retracción de las inversiones. Hasta Pan American Energy, que no tenía negocios en Neuquén, este año comenzó a operar en la provincia.
Además, los otrora combativos dirigentes gremiales encabezados en la Norpatagonia por Guillermo Pereyra -titular del sindicato de Petróleo y Gas Privado y senador nacional por el Movimiento Popular Neuquino- firmaron a comienzos de 2017 una adenda al convenio colectivo de trabajo que en los hechos significó la resignación de conquistas obtenidas desde comienzos del siglo. Ese esquema laboral, finalmente, también se aplicó en los campos petroleros del sur, donde la amenaza de despidos y retiro de compañías disciplinó al sector del trabajo.
El retroceso gremial fue directamente proporcional al aumento de la rentabilidad empresaria, que sin regulación estatal, migró sus capitales a las áreas de mayor renta potencial: el momento de Vaca Muerta había comenzado y, sin las regulaciones del gobierno kirchnerista, el flujo de inversiones no se detuvo.
Tan así es que los anuncios parecen no terminar: al tiempo que hace unos meses el diario Clarín informaba que para este año se totalizarán 80 mil millones de dólares en inversiones y que para 2018 se esperan 140 mil millones de esa moneda. En tanto, el diario Río Negro consignaba que las partidas destinadas a exploración caerán este año casi el 12 por ciento: de 7.325 millones de dólares en 2016 se registrarán, a diciembre próximo, 6.517 millones de dólares. El desequilibrio repite el que existía a finales de la década de 1990, especialmente a partir de la compra de YPF por parte de la española Repsol: desde 1998 se sobreexplotó el recurso sin compensarse con exploración de nuevos horizontes, con lo cual la caída en las reservas y en la producción fue indetenible hasta 2012.
Durante el primer tramo del gobierno de Cambiemos, los datos en el sector petrolero fueron desalentadores: en 2016 luego de casi dos décadas de desempeño positivo, el balance de YPF dio pérdidas por un total de 28.400 millones de pesos debido al deterioro de sus activos, que cayeron 36.200 millones de pesos y no lograron ser revertidos por el crecimiento de sus ingresos. Además, en el primer trimestre de 2017, respecto del mismo período del año anterior, la actividad petrolera se derrumbó 19 por ciento: un 24 por ciento en la cuenca neuquina y 28 en la Cuenca San Jorge. Los datos pertenecen a un informe del Centro de Estudios de Servicios Públicos y Privados.
La producción de gas, pese a los incentivos del gobierno nacional -el precio en boca de pozo-, la contracción fue del uno por ciento en el primer trimestre  de este año en todo el país, según datos del ministerio de Energía y Minería que conduce Juan José Aranguren. Para morigerarlo, el gobernador Omar Gutiérrez, de Neuquén, impulsó la extensión del Plan Gas, que incentiva la producción de este recurso, más allá de finales de 2017 y mantener el valor de 7,50 dólares el millón de BTU. La intención es prolongar el beneficio “hasta 2021 a fin de darle previsibilidad jurídica y económica” a los inversores. Este precio, uno de los más altos en el mercado internacional, se mantendrá con el aumento tarifario para usuarios domiciliarios, comerciales e industriales.
Como consecuencia del plan nacional de energía para reactivar la explotación de la formación Vaca Muerta, lanzado en Buenos Aires en enero pasado, la petrolera estatal provincial Gas y Petróleo del Neuquén -G&P- abrió una ronda licitatoria denominada Plan Nuevos Horizontes mediante la cual se esperan inversiones por más de 200 millones de dólares en siete bloques con potencial no convencional. Se prevé firmar las adjudicaciones antes de fin de año.
Durante la última parte del año pasado y el primer trimestre de 2017, el gobierno nacional negoció el relanzamiento del plan de explotación de Vaca Muerta. El presidente Mauricio Macri se aseguró el compromiso de inversiones por cinco mil millones de dólares para el primer año sobre la base de la reducción de costos laborales. El acuerdo con los trabajadores eliminó las “horas taxi” -es decir, considerar el horario laboral incluido el tiempo de viaje de la casa al trabajo y viceversa-; tareas operativas en jornadas laborales de 8 horas, reducción en las dotaciones por turnos, trabajo en horarios nocturnos por medio de montajes de luz artificial, entre otros puntos.
A mediados de este año se conoció un informe de la consultora escocesa Wood Mackenzie que estimaba que, en una proyección a ocho años, la producción de petróleo de la formación Vaca Muerta rondará los 250 mil barriles equivalentes por día, un volumen similar al del Cerro Dragón, el yacimiento convencional más importante de la Argentina.
Horacio Cuenca, director de Análisis de Upstream para América Latina de la consultora británica aseguraba entonces que esto implicará un “cambio de paradigma” en la producción neuquina, que pasará de ser fundamentalmente gasífera -supera el 40 por ciento de la producción de gas en el país- para dedicarse al petróleo.
A finales de 2015 y comienzos de 2016 había comenzado a revertirse la caída de la producción y de las reservas que se registraba desde 1998. En efecto, en mayo pasado del año pasado, YPF había aumentado 1,4 por ciento la extracción de crudo y 9,2 por ciento la de gas, un esquema que se repite en general, ya que la producción gasífera en general creció 7,8 por ciento en mayo respecto de mayo anterior. Además de YPF, aumentaron su producción gasífera Pan American y Total con 8,48 y 7,6 por ciento respectivamente. Esto ocurría porque los yacimientos gasíferos de Neuquén son el segmento más rentable de la actividad. El gas denominado “viejo” -de explotación convencional en yacimientos consolidados y maduros- tenía entonces un precio de 5,20 dólares el millón de BTU, más del doble de los 2,5 dólares que se pagaban el año pasado. También hay un estímulo adicional a la producción incremental, que se paga 7,5 dólares el millón de BTU. Esto permitió que las petroleras aumenten sus ingresos en cifras que van de los 3.500 a los 4.000 millones de dólares durante 2016.
Por el aumento de precios en boca de pozo que definió el gobierno nacional para ese año, las petroleras recibirán ingresos adicionales por entre 3.500 y cuatro mil millones de dólares. Su primera consecuencia es que por primera vez en los últimos 25 años, las regalías gasíferas superarán a las que perciba Neuquén por el petróleo.  Eso explica en parte el alineamiento del gobierno neuquino con el nacional.
La segunda consecuencia de este esquema es que la focalización de la inversión en la Cuenca Neuquina perjudicó a otras áreas del país, en especial a la del Golfo, donde se produce fundamentalmente petróleo convencional de variedad Escalante.

Un poco de historia

En los primeros años del siglo, con el mercado energético totalmente desregulado, las principales inversiones en infraestructura fueron los oleoductos y gasoductos a Chile desde las cuencas Neuquina y Noroeste, por ejemplo. Sólo la recesión económica y la retracción de la industria, que restringieron la demanda, disimularon entonces la falta de reservas y la caída en la producción de petróleo y gas.
Se entabló en esos años una “doble confrontación de intereses: por un lado, los de las empresas multinacionales dispuestas a concretar la extracción versus los intentos de preservar la soberanía nacional de los recursos y por el otro, entre el Estado nacional y las provincias en cuyas jurisdicciones se localizan los yacimientos, por la administración de los fondos derivados de la explotación, vía la discusión entre federalización o nacionalización”, según expresa Adriana Giuliani en su libro “Gas y petróleo en Neuquén”.
A partir de 2003, el gobierno de Néstor Kirchner comenzó a introducir una serie de medidas –leyes y decretos- que irían modificando lenta e inexorablemente el mercado energético en general y el hidrocarburífero en particular. Así en virtud de la emergencia económica se estableció un régimen de retenciones mediante el cual se separaron el precio internacional y el interno de los hidrocarburos, de manera de generar esquemas de subsidios al consumo industrial y doméstico. Con eso, el Estado nacional, que pagaba un valor fijo por el gas y el petróleo y se quedaba con la diferencia, comenzó a captar la renta generada por estos recursos.
En segundo término se consolidó la provincialización de los recursos consagrada por el artículo 124 de la Constitución nacional reformada en 1994. Este proceso culminó con la sanción y la promulgación de la ley corta (26197) en 2006 y 2007 respectivamente, designada así por contar con un solo artículo que modificaba la ley 17319 que había promulgado la Revolución Argentina. La ley corta especificaba que las provincias “adquieren todas las facultades derivadas del poder concedente emergentes de la ley 17319 y sus reglamentaciones”. De acuerdo con algunas interpretaciones –Enrique Hidalgo, entre otros-, esto planteaba que la jurisdicción seguía siendo nacional en tanto el dominio era provincial: era una “jurisdicción sin dominio”, lo cual permitió años después diseñar el régimen de soberanía energética.
El tercer instrumento, que significó el retorno del Estado a la actividad hidrocarburífera fue la creación de Enarsa –Energía de Argentina S.A.-, con el modelo de empresas estatales provinciales preexistentes –Fomicruz en Santa Cruz, Hidenesa en Neuquén-. Pese a establecer convenios con Repsol YPF, Petrobras, ENAP y otras compañías menores, el papel de Enarsa no fue significativo.
En 2007 el gobierno nacional intentó sumar a la burguesía nacional y alentó al Grupo Petersen –familia Eskenazi- a adquirir el 14,9 por ciento del capital de YPF, con la conducción de la compañía. Con el tiempo, la incorporación resultó un fracaso ya que el grupo argentino se endeudó con dos clubes de bancos –europeos y argentinos- para la compra de las acciones y su gestión fue igual que la de los españoles de Repsol: sobreexplotación y distribución de dividendos con escasa inversión.
El último mecanismo ideado por las autoridades nacionales de la etapa kirchnerista en materia energética para estimular la exploración –casi inexistente-, la extracción y la refinación fueron los programas Petróleo Plus, Gas Plus y Refino Plus que fijaban precios y estímulos especiales por mayor producción.
De todas maneras, ninguna medida había logrado modificar la composición oligopólica del mercado, donde ocho empresas concentraban la extracción del 83,7 por ciento del petróleo y el 80,2 por ciento del gas en el país.

Una empresa neuquina

Para adecuar la participación institucional del Estado neuquino en la actividad hidrocarburífera a partir de la nueva legislación y de la perspectiva de desarrollo del sector con los yacimientos no convencionales, en 2008 el gobierno creó la empresa Gas y Petróleo de Neuquén –G&P-, una sociedad anónima cuyo paquete accionario es mayoritariamente estatal, aunque desde 2013 cotiza acciones en las bolsas de Buenos Aires y de Nueva York.
El gobierno de Sapag transfirió a G&P 54 áreas hidrocarburíferas. G&P es titular de permisos de exploración y concesiones de explotación de áreas distribuidas en todo el territorio provincial y muchas se licitaron durante el proceso de renegociación de contratos hidrocarburíferos iniciado en 2008 con la sanción de la ley 2615. Esta norma legal fue una herramienta que le permitió a la provincia concesionar las áreas secundarias revertidas. Los recursos generados por este proceso permitió enfrentar la crisis financiera internacional de 2009 y desarrollar un importante plan de obra pública en ese período.
El programa de licitaciones desarrollado por G&P tenía por objetivo asociarse con empresas privadas nacionales o internacionales con o sin radicación en el país para ampliar las reservas existentes y aumentar la producción de petróleo y de gas. Luego estableció el mecanismo de “acarreo” para asociarse con compañías dispuestas a invertir: la empresa neuquina aportaba el área y cedía los derechos de explotación a su socia a cambio de una especie de canon. Esto duró hasta la primera etapa de la producción en la formación Vaca Muerta.
El punto culminante de la crisis de reservas y producción llegó a finales de 2011 cuando, en un anuncio con toda la pompa desde la Casa de Gobierno de Neuquén, Sebastián Eskenazi y el gobernador Sapag revelaron que en Aguada del Chañar la empresa estatal G&P asociada a YPF comenzaría a explorar la “roca madre” en la cuenca: Vaca Muerta.
Para YPF el anuncio no era menor: la caída de reservas y de producción devaluaban la empresa, que era la joya del grupo Repsol YPF y su principal fuente de recursos. En muchos casos, se interpretaron los anuncios como un intento de especulación bursátil que valorara a la compañía para que sus dueños españoles pudieran venderla en mejores condiciones.
Pero la crisis energética del país –ya la importación de combustibles en 2011, que había llegado a nueve mil millones de dólares, amenazaba equiparar el superávit de la balanza comercial- impactó de lleno en el sistema vigente. Así, se sucedieron las fórmulas de negociación, en las que Ofephi –y los gobernadores de manera individual- lideraron variantes muchas veces contradictorias para conjurar la emergencia.
En este contexto, Neuquén era observada particularmente, dado que YPF era la principal operadora en la cuenca y a la vez la principal responsable de la caída en la producción y en las reservas en virtud de su política empresaria de girar dividendos a su casa matriz en España y exportar gas, petróleo y combustibles en virtud de las mejores condiciones del mercado externo.
Sapag anticipó la fórmula que barajaba el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en 2012: se le expropiaría a Repsol la mayoría del paquete accionario de YPF y se constituiría un directorio con privilegiada participación de los estados provinciales, de manera de cumplir la legislación vigente y la Constitución. Con la recuperación de YPF en 2012 y hasta diciembre de 2015, el mercado energético -y en particular el  de petróleo y gas- se rigió por el concepto de soberanía energética: el recurso dejó de considerarse  “commodity” y readquirió su carácter de estratégico. Pero eso es historia reciente.

*Publicado en El Extremo Sur, Comodoro Rivadavia, en diciembre de 2017

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